Mai Thái Lĩnh



Trao đổi ý kiến về bản hiến pháp 1946
Gần đây, trong một bài viết gửi đăng trên Bauxite Vietnam [1], tác giả Phan Thành Đạt đã
trình bày một số luận điểm nhằm biện hộ cho bản Hiến pháp 1946, đồng thời đưa ra một số đề nghị để bổ sung cho những thiếu sót của bản Hiến pháp đó. Vì bài viết có nhắc đến bài Những khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946 đăng trên blog Pro&Contra [2], tôi cũng xin mạn phép nhân dịp này trình bày lại một vài khía cạnh để nêu rõ những chỗ giống nhau và khác nhau giữa quan điểm của tôi và quan điểm của tác giả nói trên. Vì nội dung bài viết của tác giả họ Phan (mà tôi chưa được hân hạnh biết rõ lai lịch) đề cập đến khá nhiều phương diện có liên quan đến các chế độ dân chủ hiện đại, nhằm tránh cho độc giả khỏi bị lạc hướng khi phải lan man theo dõi quá nhiều vấn đề, trong phạm vi của bài này tôi chỉ đề cập đến một số luận điểm có liên quan trực tiếp đến việc xác định giá trị của bản Hiến pháp 1946. Những vấn đề còn lại sẽ được dành cho những bài viết khác – khi có dịp thuận tiện.
I. Những điểm tương đồng giữa hai bài viết:
So với nhiều bài viết của các nhà nghiên cứu trước đây, bài của Phan Thành Đạt thể hiện một cái nhìn tương đối khách quan hơn, không sa vào kiểu ca ngợi một chiều hoặc lập luận nặng về cảm tính, thiếu dẫn chứng về luật học và chính trị học.
Điểm nổi bật của bài viết là trong khi phản biện để bảo vệ giá trị của bản Hiến pháp 1946, tác giả đã thừa nhận một số thiếu sót, khuyết điểm của bản hiến pháp và cũng nhận định rằng không thể áp dụng nguyên xi văn bản đó vào tình hình hiện nay. Trong phần 2 (kỳ 2) của bài viết, tác giả dành hẳn một mục có tên “Những khuyết điểm của Hiến pháp năm 1946”, qua đó thừa nhận những khiếm khuyết mà tôi đã nêu ra, như: Hiến pháp năm 1946 dành nhiều quyền hạn cho ban thường vụ Quốc hội (điều này hoàn toàn sai về nguyên tắc), vấn đề kiêm nhiệm của các đại biểu Quốc hội không được nêu cụ thể, vai trò của Phó chủ tịch nước quy định không rõ ràng, mối liên hệ giữa Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ không được quy định cụ thể, nhiệm kì của các đại biểu Quốc hội chỉ có 3 năm trong khi nhiệm kì của Chủ tịch nước là 5 năm (hoàn toàn không hợp lý), v.v… Trong phần 3 (kỳ 3) của bài viết, tác giả đề nghị giải pháp “Nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch nước”; điều này cũng phù hợp với luận điểm của tôi về tính chính danh của một nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp . Chỉ có một khuyết điểm chưa được đề cập trong bài viết của tôi: đó là việc “Hiến pháp năm 1946 không bàn đến việc thành lập Tòa bảo hiến, vai trò và cách thức hoạt động của Tòa án đặc biệt này, cũng không hề nêu ra cơ chế kiểm soát các đạo luật vi hiến”.
Chỗ khác nhau quan trọng nhất là trong khi thừa nhận Hiến pháp 1946 có những khuyết điểm, tác giả nhận định: “Chúng ta sẽ quá nghiêm khắc khi cho rằng Hiến pháp năm 1946 có những khuyết điểm nghiêm trọng. Tuy nhiên, Bản Hiến Pháp này có những thiếu sót cần phải khắc phục.”
Nghiêm trọng hay không nghiêm trọng, đó chính là vấn đề chúng ta sẽ tìm hiểu trong phần cuối của bài viết này.
II. Những điểm bất đồng giữa hai bài viết:
1. Hiến pháp 1946 VNDCCH thiết lập một chế độ chính trị kiểu nào?
Theo Phan Thành Đạt, “Hiến Pháp năm 1946 xây dựng thể chế nghị viện mạnh và cơ quan hành pháp yếu”. Tác giả lập luận: “Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 thực ra không có nhiều ảnh hưởng, vì Chủ tịch nước vẫn bị Quốc hội chi phối. (…) Trong thể chế nghị viện, Chủ tịch nước có nhiều quyền mang tính nghi lễ, còn thực quyền tập trung trong tay Nghị viện và Thủ tướng. Với chế độ nghị viện có quyền lực tuyệt đối, Thủ tướng và toàn bộ nội các chỉ là những người thừa hành mệnh lệnh của Quốc hội (hoặc Thượng viện và Hạ viện). Hiến pháp năm 1946 thiết lập thể chế nghị viện mạnh với cơ quan hành pháp yếu. Chủ tịch nước cho dù giữ vị trí độc lập, nhưng không có nhiều thực quyền.”
Luận điểm này không những khác với quan điểm của tôi mà còn đối nghịch với nhận định của một số nhà nghiên cứu trong nước trước đây như Tiến sĩ Phạm Duy Nghĩa, Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng (Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội), v.v… Các nhà luật học này cho rằng Hiến pháp 1946 nghiêng về phía thiết lập một Chủ tịch Nước có thực quyền, độc lập đối với Nghị viện, khác hẳn với nguyên thủ quốc gia trong các chế độ đại nghị.
Để có thể thấy rõ chế độ chính trị dựa trên Hiến pháp 1946 có phải là thể chế nghị viện (tức chế độ đại nghị) hay không, trong bài viết này tôi sẽ so sánh hai bản hiến pháp hình thành gần như đồng thời: Hiến pháp ngày 27-10-1946 của nước Pháp (tạm gọi tắt là HP 1946-Pháp) và Hiến pháp ngày 9-11-1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (tạm gọi tắt là HP 1946-VN). HP 1946-Pháp là hiến pháp của nền Đệ tứ Cộng hòa, được coi là một chế độ đại nghị (régime parlementaire) trong đó quyền lực của Tổng thống chỉ mang tính chất nghi lễ, thực quyền nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (Président du Conseil des ministres) – thường được gọi tắt là Chủ tịch Hội đồng (Président du Conseil), một chức vụ tương đương với chức vụ Thủ tướng (Premier ministre) về sau này.
a) Chủ tịch Nước có thực quyền hay không có thực quyền?
Mặc dù trong HP 1946-Pháp có ghi những quyền hạn bề ngoài có vẻ rất quan trọng của Tổng thống Pháp, nhưng với những quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng được ghi rất cụ thể, quyền hành của Tổng thống trong thực tế chỉ còn là danh nghĩa, mang tính hình thức (tương tự trường hợp của Tổng thống và Thủ tướng Ấn Độ sau này).
Có thể lấy vài ví dụ:
- Điều 32 của HP 1946-Pháp ghi: “Tổng thống Nước Cộng hòa chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng. Ông chỉ đạo việc thiết lập và giữ gìn các biên bản của các cuộc họp.” Thoạt nhìn, chúng ta  có cảm tưởng Tổng thống trực tiếp điều hành Hội đồng Bộ trưởng, nhưng trong thực tế không phải như thế. Nếu đọc kỹ tất cả các quyền hạn dành cho Chủ tịch Hội đồng (tức Thủ tướng) ghi tại điều 47 và các điều khác, chúng ta thấy chính nhân vật này mới là người nắm thực quyền. Đó cũng là lý do người đứng đầu chính phủ được gọi tên là “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng” (Président du Conseil des ministres). Việc chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng suy cho cùng chỉ là hình thức, vì thế Tổng thống Pháp thường được coi là “ký ức của Nhà nước” (mémoire de l'État), do chỗ ông chủ tọa và lưu giữ biên bản các cuộc họp của Hội đồng Bộ trưởng.
- Căn cứ vào điều 33, Tổng thống Pháp chủ tọa Hội đồng tối cao và Ủy ban Quốc phòng (Conseil supérieur et Comité de la défense nationale) và giữ danh hiệu chỉ huy trưởng quân đội. Nhưng điều 47 lại quy định quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng như sau: “Chủ tịch Hội đồng bảo đảm sự lãnh đạo các lực lượng vũ trang và phối hợp việc thực hiện chính sách quốc phòng.” Điều đó có nghĩa là thực quyền về lĩnh vực quốc phòng vẫn nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng.
- Một trong những thủ tục đặc biệt của chế độ đại nghị tại Pháp dưới thời Đệ tứ Cộng hòa là thủ tục tiếp ký (contreseing). Điều 38 của HP 1946-Pháp ghi: “Mỗi hành động của tổng thống Nước Cộng hòa phải được tiếp ký (contresigner) bởi Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và một bộ trưởng.” Điều đó có nghĩa là Tổng thống Pháp không thể làm bất cứ điều gì mà không thông qua Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Trong khi đó, điều 53 của HP 1946-VN lại ghi: “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.” Điều đó có nghĩa là Chủ tịch Nước VNDCCH chỉ cần thông qua một hay nhiều bộ trưởng là có thể ký sắc lệnh, không cần đến Thủ tướng.
- Trong khi HP 1946-Pháp quy định rõ Chủ tịch Hội đồng (tức Thủ tướng) là người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng (tức Chính phủ) thì trong bản HP 1946-VN, chúng ta thấy xuất hiện ba khái niệm liên quan đến nhánh hành pháp: Chính phủ, Hội đồng Chính phủNội các.
Theo định nghĩa của điều 44: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó thủ tướng.” Căn cứ vào điều 49 thì Chủ tịch Nước “chủ tọa Hội đồng Chính phủ” và trong trường hợp Chủ tịch từ trần hay từ chức thì người thay thế là “Phó chủ tịch tạm quyền Chủ tịch” (điều 46). Điều 47 quy định sau khi Chủ tịch Nước chọn một thành viên trong Nghị viện để giới thiệu vào chức vụ Thủ tướng thì sau khi được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng có quyền chọn các bộ trưởng trong số các thành viên của Nghị viện để “đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách”. Riêng về các Thứ trưởng thì Thủ tướng có thể chọn những người ngoài Nghị viện, nhưng “duyệt y” chức vụ Thứ trưởng lại là quyền của “Hội đồng Chính phủ” chứ không phải của “Nội các”. Điều 51 quy định “mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một Toà án đặc biệt để xét xử. Việc bắt bớ và truy tố trước Toà án một nhân viên Nội các về thường tội phải có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ.”
Như vậy là trong khi quyền hạn của Hội đồng Chính phủ - mà người đứng đầu là Chủ tịch Nước, được ghi rõ trong một số điều khoản thì HP 1946-VN lại không ghi bất cứ quyền hạn cụ thể nào của Thủ tướng và Nội các.
Từ những điểm nói trên, chúng ta có thể hiểu là Thủ tướng và Nội các măc dù phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, có thể bị Nghị viện truất chức nhưng hoàn toàn không có thực quyền. Thực quyền nằm trong tay Chủ tịch Nước VNDCCH và nhân vật này mới thật sự là người đứng đầu Chính phủ.
Nhìn vào thực tế lịch sử của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa trong giai đoạn 1946-1959, chúng ta có thể thấy rõ ai là người đứng đầu Chính phủ. Chính phủ Liên hiệp Quốc dân được chính thức thành lập ngày 3-11-1946, 6 ngày trước khi thông qua Hiến pháp 1946. Chính phủ này có nguồn gốc từ Chính phủ Cách mạng Lâm thời thành lập vào cuối tháng 8 năm 1945 và đã trải qua vài lần cải tổ nhân sự (reshuffle). Điểm đặc biệt là người đứng đầu chính phủ này không phải là một Thủ tướng, mà là một Chủ tịch Chính phủ. Mặc dù Hiến pháp 1946 thiết lập chức vụ Thủ tướng, từ 1946 đến 1955 Chính phủ VNDCCH không có chức vụ Thủ tướng, do đó có thể coi Chủ tịch Hồ Chí Minh là “Chủ tịch Nước kiêm Thủ tướng”. Trong những giai đoạn quan trọng (từ 28-8-1945 đến 2-3-1946, và từ 3-11-1946 đến tháng 3-1947), vị Chủ tịch Nước kiêm Thủ tướng này còn kiêm nhiệm cả chức vụ Bộ trưởng Bộ Ngoại giao.
Mãi đến tháng 9 năm 1955, chức vụ Thủ tướng được dự kiến trong Hiến pháp 1946 mới được thiết lập, và người được phân công giữ chức vụ này (kiêm Bộ trưởng Bộ Ngoại giáo) là Phạm Văn Đồng. Nhưng ngay trong giai đoạn này, Thủ tướng cũng không phải là người nắm thực quyền vì từ khi Đảng Lao động Việt Nam xuất hiện công khai tại Đại hội lần thứ II (năm 1951), Chủ tịch Hồ Chí Minh được bầu làm Chủ tịch Ban chấp hành Trung ương Đảng, còn Thủ tướng Phạm Văn Đồng chỉ là Ủy viên Bộ Chính trị.
Vì thế không thể khẳng định như tác giả Phan Thành Đạt: “Chủ tịch nước cho dù giữ vị trí độc lập, nhưng không có nhiều thực quyền.” Mặt khác, cũng không thể coi chế độ chính trị mà HP 1946-VN dự kiến thiết lập là một chế độ đại nghị, vì cũng chính tác giả này đã thừa nhận: “Trong thể chế nghị viện, Chủ tịch nước có nhiều quyền mang tính nghi lễ, còn thực quyền tập trung trong tay Nghị viện và Thủ tướng.”
b) Nghị viện mạnh hay yếu?
Để chứng minh cho luận điểm “Hiến  pháp 1946 thiết lập thể chế nghị viện mạnh với cơ quan hành pháp yếu”, tác giả Phan Thành Đạt viết: “Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 thực ra không có nhiều ảnh hưởng, vì Chủ tịch nước vẫn bị Quốc hội chi phối. Ví dụ để phản đối người đứng đầu cơ quan hành pháp, Quốc hội tuy không thể phế truất, nhưng vẫn có cách gây sức ép hiệu quả, bằng cách bỏ phiếu bất tín nhiệm với Chính phủ, buộc Chủ tịch nước phải chọn một Chính phủ được Quốc hội ưng thuận, và Chính phủ nếu muốn tồn tại, buộc phải thi hành các chính sách của Quốc hội, thay vì tuân thủ mệnh lệnh của Chủ tịch nước.”
Điều này hoàn toàn mâu thuẫn với quan điểm của chính tác giả về những khuyết điểm của Hiến pháp 1946: “Hiến pháp năm 1946 dành nhiều quyền hạn cho ban thường vụ Quốc hội. Ban thường vụ có thể thay mặt Quốc hội, kết hợp với Chính phủ thực thi và đưa ra các quyết định quan trọng như tuyên bố chiến tranh hay đình chiến. Điều này hoàn toàn sai về nguyên tắc, vì khi Quốc hội không họp, không có bất cứ tổ chức hay cơ quan nào có quyền quyết định thay cho Quốc hội. (…) Vấn đề kiêm nhiệm của các đại biểu Quốc hội cũng không được nêu cụ thể, (…) Do đó tính chuyên nghiệp của Quốc hội và hiệu quả công việc của các đại biểu sẽ không cao.” [3]
Một Nghị viện hoạt động không chuyên nghiệp, hiệu quả không cao, quyền hành thực tế rơi vào tay một nhóm nhỏ có tên là Ban Thường vụ Nghị viện; một cơ quan lập pháp như thế làm sao có thể đươc coi là một “nghị viện mạnh”?
Ở đây, tôi chỉ xin nhấn mạnh một đặc điểm hết sức quan trọng của các Nghị viện Pháp từ 1875 cho đến trước năm 1958 mà các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 đã không sẵn sàng tiếp thu: đó là thời gian hoạt động của Nghị viện. Căn cứ vào Luật lập hiến ngày 16-7-1875 về quan hệ giữa các quyền lực công (Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics), Thượng viện (Sénat) và Viện dân biểu (Chambre des députés, tức Hạ viện) của nước Pháp “phải họp ít nhất 5 tháng mỗi năm. Kỳ họp của một viện bắt đầu và chấm dứt đồng thời với kỳ họp của viện kia.” (điều 1) Như vậy, ngay từ cuối thế kỷ 19, Nghị viện Pháp chỉ họp mỗi năm một kỳ (session annuelle), nhưng mỗi kỳ họp kéo dài ít nhất là 5 tháng.
Điều 9 của HP 1946-Pháp quy định: “Quốc hội nhóm họp với trọn quyền bằng kỳ họp hàng năm (session annuelle) vào ngày thứ ba thứ hai của tháng 1 (le second mardi de janvier). Thời gian tổng cộng của những lần ngừng họp (interruption) không thể vượt quá 4 tháng. Những lần hoãn họp (ajournement) dài hơn 10 ngày được coi như ngừng họp. Hội đồng Nước Cộng hòa họp đồng thời với Quốc hội.” Dưới thời Đệ tứ Cộng hòa, Quốc hội (Assemblée Nationale) là tên gọi của Hạ viện và Hội đồng nước Cộng hòa (Conseil de la République) là tên gọi của Thượng viện. Thời gian ngừng họp (interruption) tức là thời gian giữa hai kỳ họp (session), đó là lúc Nghị viện ngừng làm việc. Còn thời gian hoãn họp (ajournement) là thời gian giữa hai phiên họp, nghĩa là Nghị viện chỉ tạm nghỉ vì vẫn còn đang trong thời gian của kỳ họp. Căn cứ vào quy định trên, chúng ta có thể hiểu là Nghị viện Pháp dưới thời Đệ tứ Cộng hòa họp mỗi năm một kỳ, mỗi kỳ họp kéo dài tối thiểu là 8 tháng.
Trong khi đó, điều 28 của HP 1946-VN quy định: “Nghị viện nhân dân mỗi năm họp hai lần do Ban thường vụ triệu tập vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch. Ban thường vụ có thể triệu tập hội nghị bất thường nếu xét cần. Ban thường vụ phải triệu tập Nghị viện nếu một phần ba tổng số nghị viên hoặc Chính phủ yêu cầu.” Như vậy, Nghị viện VNDCCH mỗi năm làm việc tối đa chỉ vào khoảng 2 tuần hay 2 tháng.
Một Nghị viện hay Quốc hội hoạt động quá ít như thế sao có thể gọi là một Nghị viện mạnh? Nó chỉ có thể đóng vai trò hình thức, mang tính chất trang trí nhằm hợp pháp hóa các quyết định của Chủ tịch Nước (với sự thỏa thuận của Ban Thường vụ Nghị viện), chứ không thể làm chức năng kiếm soát Chính phủ, còn nói gì đến việc “gây sức ép hiệu quả, bằng cách bỏ phiếu bất tín nhiệm với Chính phủ”?
Như tôi đã phân tích trong bài Những khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946, cơ quan lập pháp có thực quyền dựa theo HP 1946-VN không phải là Nghị viện mà là một “Nghị viện nhỏ” bên trong, tức là Ban Thường vụ Nghị viện, gồm có 12 ủy viên chính thức và 3 ủy viên dự khuyết. Chủ tịch Nước chỉ cần thỏa thuận với Ban Thường vụ Nghị viện là có thể quyết định các vấn đề hệ trọng của đất nước, Nghị viện chỉ làm công việc hợp pháp hóa các quyết định đã có trước. Trong thực tế, Ban Thường trực Quốc hội (tức Ban Thường vụ Nghị viện) trong giai đoạn 1946-1959 hiếm khi hội đủ con số quy định như trên.
Có một chi tiết ít người lưu ý: Ban Thường trực Quốc hội khóa I đã hình thành ngay tại kỳ họp thứ I của Quốc hội khóa I (kỳ họp này chỉ tiến hành trong một ngày duy nhất: ngày 2-3-1946). Theo lời của ông Nguyễn Văn Tố - Trưởng ban Thường trực đầu tiên của Quốc hội khóa I, vào ngày 2-3-1946 Quốc hội đã thông qua một nghị quyết quy định rằng “… khi muốn tuyên chiến hay đình chiến, Chính phủ bắt buộc phải hỏi ý kiến Ban Thường trực Quốc hội.” [4] Điều đó có nghĩa là Ban Thường trực Quốc hội đã hình thành hơn 8 tháng trước khi Quốc hội thông qua Hiến pháp 1946. Một số điều khoản trong Hiến pháp 1946 liên quan đến vai trò của Ban Thường vụ Nghị viện (như điều 38 quy định quyền tuyên chiến hay đình chiến trong thời gian Nghị viện không họp) thật ra không phải là ý tưởng xuất phát từ các chuyên gia soạn thảo hiến pháp mà là sự hợp pháp hóa một nguyên tắc đã được các nhà lãnh đạo Việt Minh định hình từ trước.

(Còn tiếp số sau)
ÿ  Mai Thái Lĩnh

Không có nhận xét nào: